行政處罰是行政機(jī)關(guān)依法對(duì)違反行政管理秩序的公民、法人或者其他組織，以減損權(quán)益或者增加義務(wù)的方式予以懲戒的行為，是國(guó)家治理和政府治理的重要手段和方式。要保證行政處罰有效發(fā)揮作用就要求執(zhí)法機(jī)關(guān)必須嚴(yán)格依照法定權(quán)限、程序?qū)嵤┬姓幜P，使其具有合法性和合理性，從而確保行政處罰這一重要的治理手段在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中發(fā)揮應(yīng)有的作用。

對(duì)行政處罰決定進(jìn)行法制審核，有利于保障行政處罰決定的合法公正，維護(hù)公共利益和社會(huì)秩序，保護(hù)公民、法人或者其他組織的合法權(quán)益，其重要性不言而喻。

筆者結(jié)合行政機(jī)關(guān)執(zhí)法人員的工作經(jīng)歷以及為執(zhí)法機(jī)關(guān)提供行政處罰決定法制審核的實(shí)務(wù)經(jīng)驗(yàn)，對(duì)行政處罰決定法制審核要點(diǎn)及相關(guān)內(nèi)容梳理如下。

行政處罰決定應(yīng)當(dāng)進(jìn)行法制審核的情形 

根據(jù)《行政處罰法》第五十八條規(guī)定，在行政處罰決定作出之前，以下幾種情形應(yīng)當(dāng)進(jìn)行法制審核，未經(jīng)法制審核或者審核未通過(guò)的，不得作出行政處罰決定。

（一）涉及重大公共利益的

此種情形下的行政處罰決定往往社會(huì)關(guān)注度高，可能造成重大社會(huì)影響或引發(fā)社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)或群體性事件等。

（二）直接關(guān)系當(dāng)事人或者第三人重大權(quán)益，經(jīng)過(guò)聽(tīng)證程序的

行政處罰聽(tīng)證程序是在聽(tīng)取當(dāng)事人陳述、申辯的基礎(chǔ)上查明事實(shí)以確保行政處罰正確的法定程序，其適用范圍主要是對(duì)當(dāng)事人不利的重大行政處罰決定。對(duì)經(jīng)過(guò)聽(tīng)證程序的行政處罰決定進(jìn)行法制審核可以更好地保證行政機(jī)關(guān)依法行政，保障行政相對(duì)人合法權(quán)益。

（三）案件情況疑難復(fù)雜、涉及多個(gè)法律關(guān)系的

案件情況疑難復(fù)雜、涉及多個(gè)法律關(guān)系的一般是指案件違法行為情節(jié)嚴(yán)重或涉案人數(shù)眾多、涉案金額較大的案件。此類案件有別于一般案件或單一法律關(guān)系的案件，對(duì)此作出行政處罰決定需要非常審慎，對(duì)行政處罰決定進(jìn)行法制審核尤為必要。

（四）法律、法規(guī)規(guī)定應(yīng)當(dāng)進(jìn)行法制審核的其他情形

該條是關(guān)于法制審核的兜底條款，為后續(xù)立法留有空間。

行政處罰決定法制審核人員資質(zhì) 

根據(jù)《行政處罰法》第五十八條規(guī)定，行政機(jī)關(guān)中初次從事行政處罰決定法制審核的人員，應(yīng)當(dāng)通過(guò)國(guó)家統(tǒng)一的法律職業(yè)資格考試且取得法律職業(yè)資格。

我國(guó)法律職業(yè)資格考試制度在改革中不斷發(fā)展和完善，先后經(jīng)歷了三個(gè)階段：2002年以前，法律職業(yè)資格考試根據(jù)職業(yè)不同，分為律師資格考試、法院或者檢察院系統(tǒng)組織的考試；2002年-2017年，取得法律職業(yè)資格應(yīng)當(dāng)通過(guò)國(guó)家司法考試；2018年后，取得法律職業(yè)資格應(yīng)當(dāng)通過(guò)國(guó)家統(tǒng)一法律職業(yè)資格考試。

行政處罰決定法制審核的主要內(nèi)容 

行政處罰決定法制審核應(yīng)著重審查以下內(nèi)容：行政執(zhí)法主體和執(zhí)法權(quán)限是否合法；行政執(zhí)法人員是否具備執(zhí)法資格；執(zhí)法對(duì)象是否認(rèn)定準(zhǔn)確；案件事實(shí)是否清楚，證據(jù)是否充分確鑿；行政執(zhí)法程序是否合法；適用法律、法規(guī)、規(guī)章是否準(zhǔn)確、裁量基準(zhǔn)運(yùn)用是否適當(dāng)；行政執(zhí)法文書(shū)是否完備、規(guī)范；違法行為是否涉嫌犯罪、需要移送司法機(jī)關(guān)等。

行政處罰決定法制審核要點(diǎn) 

（一）審核行政執(zhí)法主體和執(zhí)法權(quán)限是否合法

行政處罰由具有行政處罰權(quán)的行政機(jī)關(guān)在法定職權(quán)范圍內(nèi)實(shí)施，法制審核應(yīng)注意審查執(zhí)法主體是否具有行政處罰權(quán)以及行政機(jī)關(guān)是否在法定職權(quán)范圍內(nèi)實(shí)施行政處罰。

1.行政處罰由具有行政處罰權(quán)的行政機(jī)關(guān)實(shí)施。行政處罰的實(shí)施主體是指依法擁有行政處罰權(quán)，以自己的名義作出行政處罰決定，并獨(dú)立承擔(dān)法律責(zé)任的行政機(jī)關(guān)或其他法定組織。在我國(guó)，行政處罰的實(shí)施主體是行政機(jī)關(guān)，但并不是每個(gè)行政機(jī)關(guān)都有行政處罰權(quán)，有行政管理權(quán)不一定有行政處罰權(quán)。行政處罰權(quán)作為國(guó)家行政權(quán)的重要組成部分，應(yīng)當(dāng)由法定的行政機(jī)關(guān)行使。此外，法律、法規(guī)授權(quán)的具有管理公共事務(wù)職能的組織可以在法定授權(quán)范圍內(nèi)實(shí)施行政處罰。另外，行政機(jī)關(guān)依照法律、法規(guī)、規(guī)章的規(guī)定，可以在其法定權(quán)限內(nèi)書(shū)面委托符合行政處罰法規(guī)定條件的組織實(shí)施行政處罰，受委托組織在委托范圍內(nèi)，以委托行政機(jī)關(guān)名義實(shí)施行政處罰。

同時(shí)，行政處罰決定法制審核應(yīng)遵循職權(quán)法定原則，注意審查實(shí)施主體的行政處罰主體資格。根據(jù)《行政處罰法》第三十八條第一款規(guī)定，如果實(shí)施主體不具有行政處罰主體資格的，則行政處罰無(wú)效。

2.行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)在法定職權(quán)范圍內(nèi)實(shí)施行政處罰。行政機(jī)關(guān)依據(jù)法律、法規(guī)、規(guī)章的規(guī)定，在法定的職權(quán)范圍內(nèi)實(shí)施行政處罰，不得超越權(quán)限。不同的行政機(jī)關(guān)有不同的行政管理權(quán)限和不同的行政處罰權(quán)，并且只能在法律賦予自己的職權(quán)范圍內(nèi)實(shí)施行政處罰。因此行政處罰決定法制審核時(shí)，應(yīng)特別注意審查行政機(jī)關(guān)是否超越法定職權(quán)，是否濫用職權(quán)作出行政處罰。

（二）審核行政執(zhí)法人員是否具備執(zhí)法資格

行政處罰應(yīng)當(dāng)由具有行政執(zhí)法資格的執(zhí)法人員實(shí)施。執(zhí)法人員的執(zhí)法資格一般在通過(guò)執(zhí)法資格考試且成績(jī)合格后方能取得，獲得執(zhí)法資格后按照有關(guān)程序申領(lǐng)執(zhí)法證。未依法取得行政執(zhí)法資格的人員，不得從事行政處罰執(zhí)法工作。因此，法制審核應(yīng)當(dāng)注意審查執(zhí)法人員是否取得執(zhí)法資格。此外，根據(jù)《行政處罰法》第四十二條的規(guī)定，執(zhí)法人員不得少于兩人，法律另有規(guī)定的除外。同時(shí)，執(zhí)法人員在調(diào)查或者進(jìn)行檢查時(shí)，應(yīng)當(dāng)主動(dòng)向當(dāng)事人或者有關(guān)人員出示執(zhí)法證件。當(dāng)事人或者有關(guān)人員有權(quán)要求執(zhí)法人員出示執(zhí)法證件，執(zhí)法人員不出示執(zhí)法證件的，當(dāng)事人或者有關(guān)人員有權(quán)拒絕接受調(diào)查或者檢查。

（三）審核執(zhí)法對(duì)象是否認(rèn)定準(zhǔn)確

行政處罰針對(duì)的是公民、法人或者其他組織違反行政管理秩序的行為。行政處罰的對(duì)象是指因?qū)嵤┝诉`反相關(guān)行政管理秩序的行為，而與相應(yīng)的行政機(jī)關(guān)形成直接的監(jiān)管與被監(jiān)管的行政法律關(guān)系，依法應(yīng)受到相應(yīng)處罰的違法行為人。顯然，行政處罰的對(duì)象首先是行政主體的特定管理對(duì)象，即行政相對(duì)人，并且只能是行政相對(duì)人中有行政違法行為，但尚未構(gòu)成犯罪的自然人、法人或其他組織。

案件辦理過(guò)程中，執(zhí)法機(jī)關(guān)應(yīng)查清案件處罰對(duì)象，即違法行為人。（2019）閩08行終152號(hào)案例中，車(chē)主陳某善將車(chē)出借于陳某寶，陳某寶駕駛該車(chē)輛運(yùn)輸液化氣瓶。執(zhí)法機(jī)關(guān)以擅自從事道路危險(xiǎn)貨物運(yùn)輸為由，對(duì)車(chē)主罰款3萬(wàn)元。對(duì)此陳某善不服，提起訴訟，一審法院駁回其訴訟請(qǐng)求。陳某善不服，又提起上訴。二審法院經(jīng)審理認(rèn)為，本案被處罰的對(duì)象應(yīng)為實(shí)際行為人陳某寶，故被訴行政行為將登記車(chē)主作為處罰對(duì)象是錯(cuò)誤的，上訴人陳某善主張其不應(yīng)作為被處罰對(duì)象的理由成立，遂撤銷一審判決，撤銷執(zhí)法機(jī)關(guān)作出的行政處罰決定。本案表明了執(zhí)法機(jī)關(guān)查明案件事實(shí)、準(zhǔn)確認(rèn)定執(zhí)法對(duì)象的重要性。

（四）審核案件事實(shí)是否清楚，證據(jù)是否合法、充分、確鑿

公民、法人或者其他組織違反行政管理秩序的行為，依法應(yīng)當(dāng)給予行政處罰的，行政機(jī)關(guān)必須查明事實(shí)；違法事實(shí)不清、證據(jù)不足的，不得給予行政處罰。

1.法制審核應(yīng)審查違法事實(shí)是否清楚。實(shí)施行政處罰的前提條件是查明事實(shí)，而查明事實(shí)必須要全面、客觀、公正地調(diào)查、收集能夠證明違法事實(shí)的有關(guān)證據(jù)。查明違法事實(shí)是對(duì)執(zhí)法機(jī)關(guān)作出行政處罰的強(qiáng)制性要求，即使違法事實(shí)基本清晰，但如尚未形成完整證據(jù)鏈便作出行政處罰決定的，仍可能存在行政復(fù)議或訴訟階段被確認(rèn)違法的風(fēng)險(xiǎn)。

2.法制審核應(yīng)審查證明違法事實(shí)的證據(jù)是否合法、充分、確鑿。對(duì)于執(zhí)法機(jī)關(guān)而言，應(yīng)當(dāng)查明的事實(shí)必須有合法、充分、確鑿的證據(jù)予以支撐，如果認(rèn)定案件情況的主要事實(shí)材料不足以作為認(rèn)定的依據(jù)，即證據(jù)不足，不得給予行政處罰。另外，作為行政處罰依據(jù)的證據(jù)應(yīng)系合法證據(jù)，下列證據(jù)材料不得作為行政執(zhí)法決定的依據(jù)：（1）違反法定程序收集，可能?chē)?yán)重影響執(zhí)法公正的；（2）相關(guān)人員不予認(rèn)可且沒(méi)有其他證據(jù)印證的證據(jù)的復(fù)制件或者復(fù)制品；（3）無(wú)法辨認(rèn)真?zhèn)蔚?；?）不能正確表達(dá)意思的證人提供的證言；（5） 在中華人民共和國(guó)領(lǐng)域以外形成的未辦理法定證明手續(xù)的；（6）不具備合法性、真實(shí)性和關(guān)聯(lián)性的其他證據(jù)材料。

（五）審核行政執(zhí)法程序是否合法

法制審核應(yīng)注意審查執(zhí)法程序是否合法。行政程序是行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政行為時(shí)應(yīng)當(dāng)遵循的方式、步驟、時(shí)限和順序所構(gòu)成的一個(gè)連續(xù)過(guò)程，行政程序具有法定性，以確保行政行為合法、正當(dāng)運(yùn)作。行政處罰程序法定是指行政處罰主體對(duì)處罰案件的立案、調(diào)查取證、審理、告知、聽(tīng)證、決定、送達(dá)等行為都必須符合法定程序。

以下法定程序應(yīng)特別注意，在行政執(zhí)法過(guò)程中如果不依法實(shí)施可能構(gòu)成程序違法：

1.行政機(jī)關(guān)在作出行政處罰決定之前，應(yīng)當(dāng)告知當(dāng)事人擬作出的行政處罰內(nèi)容及事實(shí)、理由、依據(jù)，并告知當(dāng)事人依法享有的陳述、申辯、要求聽(tīng)證等權(quán)利。

2.當(dāng)事人有權(quán)進(jìn)行陳述和申辯。行政機(jī)關(guān)必須充分聽(tīng)取當(dāng)事人的意見(jiàn)，對(duì)當(dāng)事人提出的事實(shí)、理由和證據(jù)應(yīng)當(dāng)進(jìn)行復(fù)核；當(dāng)事人提出的事實(shí)、理由或者證據(jù)成立的，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)采納。

3.對(duì)四類重大執(zhí)法決定事項(xiàng)，在行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人作出行政處罰的決定之前，應(yīng)當(dāng)由從事行政處罰決定法制審核的人員進(jìn)行法制審核；未經(jīng)法制審核或者審核未通過(guò)的，不得作出決定。

4.行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)自行政處罰案件立案之日起九十日內(nèi)作出行政處罰決定。法律、法規(guī)、規(guī)章另有規(guī)定的，從其規(guī)定。

5.行政機(jī)關(guān)依照法律、行政法規(guī)規(guī)定利用電子技術(shù)監(jiān)控設(shè)備收集、固定違法事實(shí)的，應(yīng)當(dāng)經(jīng)過(guò)法制和技術(shù)審核，確保電子技術(shù)監(jiān)控設(shè)備符合標(biāo)準(zhǔn)、設(shè)置合理、標(biāo)志明顯，設(shè)置地點(diǎn)應(yīng)當(dāng)向社會(huì)公布。電子技術(shù)監(jiān)控設(shè)備記錄違法事實(shí)應(yīng)當(dāng)真實(shí)、清晰、完整、準(zhǔn)確，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)審核記錄的內(nèi)容是否符合要求；未經(jīng)審核或者經(jīng)審核不符合要求的，不得作為行政處罰的證據(jù)。

6.執(zhí)法人員與案件有直接利害關(guān)系或者有其他關(guān)系可能影響公正執(zhí)法的，應(yīng)當(dāng)回避。

7.行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)依法以文字、音像等形式，對(duì)行政處罰的啟動(dòng)、調(diào)查取證、審核、決定、送達(dá)、執(zhí)行等進(jìn)行全過(guò)程記錄，歸檔保存。

8.行政機(jī)關(guān)在收集證據(jù)時(shí)，可以采取抽樣取證的方法，在證據(jù)可能滅失或者以后難以取得的情況下，經(jīng)行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人批準(zhǔn)，可以先行登記保存，并應(yīng)當(dāng)在七日內(nèi)及時(shí)作出處理決定。

9.對(duì)情節(jié)復(fù)雜或者重大違法行為給予行政處罰，行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人應(yīng)當(dāng)集體討論決定。

10.行政處罰決定書(shū)應(yīng)當(dāng)在宣告后當(dāng)場(chǎng)交付當(dāng)事人，當(dāng)事人不在場(chǎng)的，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)在七日內(nèi)依照《中華人民共和國(guó)民事訴訟法》的有關(guān)規(guī)定，將行政處罰決定書(shū)送達(dá)當(dāng)事人。當(dāng)事人同意并簽定確認(rèn)書(shū)的，行政機(jī)關(guān)可以采用傳真、電子郵件等方式，將行政處罰決定書(shū)送達(dá)當(dāng)事人。

（六）審核適用法律、法規(guī)、規(guī)章是否準(zhǔn)確，裁量基準(zhǔn)運(yùn)用是否適當(dāng)

1.法制審核應(yīng)注意審查行政處罰適用法律、法規(guī)、規(guī)章是否準(zhǔn)確。行政機(jī)關(guān)給予當(dāng)事人何種處罰，以及行政機(jī)關(guān)作出行政處罰決定所依據(jù)的法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)或者規(guī)章的規(guī)定，應(yīng)當(dāng)在行政處罰決定書(shū)上載明。適用法律錯(cuò)誤的情形包括：（1）應(yīng)適用A法律或法條，卻適用了B法律或法條；（2）應(yīng)適用法律，卻適用了規(guī)范性文件甚至內(nèi)部文件、批復(fù)等；（3）適用的法律已經(jīng)失效或者尚未實(shí)施；（4）違反法律適用規(guī)則；（5）違反法律溯及力規(guī)定；（6）適用法律錯(cuò)誤的其他情形。

2.法制審核應(yīng)注意審查行政處罰裁量基準(zhǔn)運(yùn)用是否適當(dāng)。行政處罰裁量基準(zhǔn)是指行政執(zhí)法主體將法律規(guī)定的行政處罰裁量空間，根據(jù)過(guò)罰相當(dāng)?shù)仍瓌t并結(jié)合本地區(qū)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r以及執(zhí)法范圍等情況，細(xì)化為若干裁量格次，每個(gè)格次規(guī)定一定的量罰標(biāo)準(zhǔn)，并依據(jù)違法行為的性質(zhì)、情節(jié)、社會(huì)危害程度和悔過(guò)程度，處以相對(duì)固定的處罰種類和量罰幅度，明確從輕或從重處罰的必要條件的一種執(zhí)法規(guī)則。行政機(jī)關(guān)可以依法制定行政處罰裁量基準(zhǔn)，規(guī)范行使行政處罰裁量權(quán)，同時(shí)行政處罰裁量基準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)向社會(huì)公布。法制審核人員應(yīng)根據(jù)已公布的行政處罰裁量基準(zhǔn)，并結(jié)合案件具體情況，對(duì)執(zhí)法機(jī)關(guān)的裁量基準(zhǔn)運(yùn)用是否適當(dāng)進(jìn)行審核。

（七）審核行政執(zhí)法文書(shū)是否完備、規(guī)范

行政執(zhí)法文書(shū)是指國(guó)家機(jī)關(guān)或者法律、法規(guī)授權(quán)的組織或者接受委托行使行政執(zhí)法職能的組織，在進(jìn)行國(guó)家或者社會(huì)事務(wù)的管理活動(dòng)中，制作的具有法律效力或者法律意義的文件。行政處罰文書(shū)較多，常用文書(shū)例如：案件來(lái)源登記表、立案審批表、現(xiàn)場(chǎng)筆錄、詢問(wèn)筆錄、責(zé)令改正通知書(shū)、案件調(diào)查終結(jié)報(bào)告、行政處罰告知書(shū)、陳述申辯筆錄、行政處罰聽(tīng)證告知書(shū)、聽(tīng)證筆錄、聽(tīng)證報(bào)告、行政處罰案件集體討論記錄、行政處罰決定審批表、行政處罰決定書(shū)、送達(dá)回證等。上述文書(shū)如執(zhí)法機(jī)關(guān)未按規(guī)范要求制作，可能會(huì)導(dǎo)致案件在事實(shí)認(rèn)定、程序合法等方面存在瑕疵。因此，法制審核應(yīng)注意審核文書(shū)是否完備、規(guī)范。

（八）審核違法行為是否涉嫌犯罪、需要移送司法機(jī)關(guān)

行政處罰針對(duì)的是違反行政管理秩序的行為，并不包括已經(jīng)構(gòu)成犯罪的當(dāng)事人。違法行為涉嫌犯罪的，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)及時(shí)將案件移送司法機(jī)關(guān)，依法追究刑事責(zé)任。行政處罰實(shí)施機(jī)關(guān)與司法機(jī)關(guān)之間應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)協(xié)調(diào)配合，建立健全案件移送制度，加強(qiáng)證據(jù)材料移交、接收銜接環(huán)節(jié)，完善案件處理信息通報(bào)機(jī)制。行政處罰案件的處理應(yīng)避免以罰代刑。《行政處罰法》第八十二條還規(guī)定了行政機(jī)關(guān)及相關(guān)人員以罰代刑的法律責(zé)任：行政機(jī)關(guān)對(duì)應(yīng)當(dāng)依法移交司法機(jī)關(guān)追究刑事責(zé)任的案件不移交，以行政處罰代替刑事處罰，由上級(jí)行政機(jī)關(guān)或者有關(guān)機(jī)關(guān)責(zé)令改正，對(duì)直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員依法給予處分；情節(jié)嚴(yán)重構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任。因此，法制審核中如發(fā)現(xiàn)違法行為已涉嫌犯罪的，應(yīng)當(dāng)建議執(zhí)法機(jī)關(guān)將案件依法移送司法機(jī)關(guān)。

（九）其他需要法制審核的內(nèi)容

除本文上述審核要點(diǎn)外，法制審核人員還應(yīng)當(dāng)對(duì)其他需要法制審核的內(nèi)容進(jìn)行審核，從而確保行政處罰決定的正確性與合法性。

行政處罰是行政機(jī)關(guān)依法對(duì)違反行政管理秩序的行為給予的懲戒行為，是一種可以直接對(duì)公民人身權(quán)和財(cái)產(chǎn)權(quán)進(jìn)行限制或者剝奪的行政行為。對(duì)行政處罰決定的作出進(jìn)行嚴(yán)格把關(guān)，對(duì)保障和監(jiān)督行政機(jī)關(guān)有效實(shí)施行政管理，維護(hù)公共利益和社會(huì)秩序，保護(hù)公民、法人或者其他組織的合法權(quán)益有著重要意義。

【作者：吳麗麗，浙江金道律師事務(wù)所】

【責(zé)任編輯：尚鑫】