國(guó)有林場(chǎng)流轉(zhuǎn)作為林權(quán)制度改革的重要組成部分，不斷推動(dòng)林區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。目前，林場(chǎng)流轉(zhuǎn)實(shí)踐還面臨諸多現(xiàn)實(shí)困境，因此筆者梳理了國(guó)有林場(chǎng)流轉(zhuǎn)的現(xiàn)行法律制度，提出對(duì)策建議，為相關(guān)法律健全與實(shí)務(wù)提供參考。

一、國(guó)有林場(chǎng)流轉(zhuǎn)現(xiàn)有法律依據(jù)

（一）關(guān)于是否允許國(guó)有林場(chǎng)流轉(zhuǎn)的相關(guān)制度

《中華人民共和國(guó)森林法》（以下簡(jiǎn)稱《森林法》）第十六條規(guī)定，國(guó)家所有的林地和林地上的森林、林木可以依法確定給林業(yè)經(jīng)營(yíng)者使用，其使用權(quán)經(jīng)批準(zhǔn)可以進(jìn)行流轉(zhuǎn)，具體辦法由國(guó)務(wù)院制定。《國(guó)有林場(chǎng)管理辦法》《國(guó)家林業(yè)局關(guān)于加強(qiáng)國(guó)有林場(chǎng)森林資源管理保障國(guó)有林場(chǎng)改革順利進(jìn)行的意見(jiàn)》均強(qiáng)調(diào)未經(jīng)批準(zhǔn)不得轉(zhuǎn)讓國(guó)有林場(chǎng)森林資源。從中可以看出，國(guó)有林場(chǎng)使用權(quán)允許流轉(zhuǎn)，但存在前置條件：一是需經(jīng)批準(zhǔn)，二是具體規(guī)則由國(guó)務(wù)院制定?？梢?jiàn)國(guó)有林場(chǎng)流轉(zhuǎn)雖有法律依據(jù)，但須嚴(yán)格遵循審批程序與中央政策框架。

（二）關(guān)于國(guó)有林場(chǎng)流轉(zhuǎn)方式的相關(guān)制度

《國(guó)務(wù)院關(guān)于全民所有自然資源資產(chǎn)有償使用制度改革的指導(dǎo)意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱《指導(dǎo)意見(jiàn)》）第七條規(guī)定，國(guó)有天然林和公益林等國(guó)有林地和林木資源資產(chǎn)不得出讓。出讓和劃撥是取得土地使用權(quán)的兩種主要方式，土地以出讓方式流轉(zhuǎn)時(shí)，土地使用權(quán)人需要支付土地出讓金，而劃撥方式則無(wú)需支付費(fèi)用。該意見(jiàn)明確了國(guó)有天然林和公益林等資源禁止以市場(chǎng)化方式轉(zhuǎn)讓，僅能以劃撥的方式進(jìn)行流轉(zhuǎn)。

同時(shí)，《指導(dǎo)意見(jiàn)》明確，國(guó)有森林經(jīng)營(yíng)單位的國(guó)有林地使用權(quán)原則上按照劃撥用地方式管理。而《森林法》第十六條規(guī)定了國(guó)有林場(chǎng)流轉(zhuǎn)的方式，包括轉(zhuǎn)讓、出租、作價(jià)出資等。結(jié)合《指導(dǎo)意見(jiàn)》規(guī)定，當(dāng)前國(guó)有森林的流轉(zhuǎn)方式分兩部分，首先可以通過(guò)劃撥方式確定國(guó)有森林經(jīng)營(yíng)單位，其次該經(jīng)營(yíng)單位若要流轉(zhuǎn)國(guó)有森林資源的，則需經(jīng)批準(zhǔn)后，以轉(zhuǎn)讓、出租、作價(jià)出資等方式進(jìn)行流轉(zhuǎn)。

（三）關(guān)于國(guó)有林場(chǎng)流轉(zhuǎn)范圍的相關(guān)制度

目前《森林法》并未直接明確何種類型的國(guó)有林場(chǎng)可以進(jìn)行流轉(zhuǎn)，但通過(guò)分析其修訂過(guò)程中關(guān)于流轉(zhuǎn)范圍條款的變化，可以看出國(guó)家對(duì)于國(guó)有林場(chǎng)流轉(zhuǎn)政策傾向的轉(zhuǎn)變。

2009年修訂的《森林法》依據(jù)森林資源的用途將其區(qū)分為用材林、經(jīng)濟(jì)林、薪炭林、防護(hù)林、特種用途林五類，并規(guī)定防護(hù)林、特種用途林不能進(jìn)行流轉(zhuǎn)。從中可以看出，當(dāng)時(shí)的《森林法》根據(jù)森林資源的性質(zhì)和功能將其區(qū)分為生態(tài)公益型和經(jīng)營(yíng)型兩種類別，并分別決定其流轉(zhuǎn)策略，而國(guó)家對(duì)生態(tài)公益林流轉(zhuǎn)普遍采取謹(jǐn)慎限制的態(tài)度。

這種否定態(tài)度在其他的規(guī)范性文件中也有所體現(xiàn)，《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于加快林業(yè)發(fā)展的決定》第16條明確，國(guó)有林場(chǎng)應(yīng)逐步分為生態(tài)公益型與商品經(jīng)營(yíng)型，生態(tài)公益型以森林資源保護(hù)與培育為主；商品經(jīng)營(yíng)型則實(shí)行自主經(jīng)營(yíng)、靈活經(jīng)營(yíng)的方針?！吨袊?guó)銀監(jiān)會(huì)、國(guó)家林業(yè)局關(guān)于林權(quán)抵押貸款的實(shí)施意見(jiàn)》第九條規(guī)定，銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)不應(yīng)接受防護(hù)林、特種用途林林權(quán)作為抵押財(cái)產(chǎn)。然而，在2021年修改后，《森林法》第十六條并未禁止防護(hù)林和特種用途林的轉(zhuǎn)讓。雖然當(dāng)前關(guān)于國(guó)有森林資源的流轉(zhuǎn)程序仍然缺乏國(guó)務(wù)院制定的具體細(xì)則，但從流轉(zhuǎn)范圍的擴(kuò)大可以看出國(guó)家對(duì)于國(guó)有林場(chǎng)流轉(zhuǎn)態(tài)度的轉(zhuǎn)變。

二、國(guó)有林場(chǎng)流轉(zhuǎn)的現(xiàn)實(shí)困境

（一）國(guó)有林場(chǎng)流轉(zhuǎn)相關(guān)制度尚需完善

1.缺乏對(duì)流轉(zhuǎn)受讓方的審查制度?，F(xiàn)行《森林法》對(duì)具體的流轉(zhuǎn)主體并未作出明確界定，由于各地林業(yè)資源的實(shí)際情況不同，各省制定了相應(yīng)的國(guó)有林場(chǎng)流轉(zhuǎn)制度，這導(dǎo)致各地在國(guó)有林場(chǎng)流轉(zhuǎn)過(guò)程中缺乏對(duì)受讓方的統(tǒng)一審查標(biāo)準(zhǔn)。由于國(guó)有林場(chǎng)的地位和性質(zhì)都存在特殊之處，若缺乏對(duì)受讓方的審查，會(huì)影響流轉(zhuǎn)的規(guī)范性和透明度，危及國(guó)有林場(chǎng)的生態(tài)安全。

2.缺乏完整的流轉(zhuǎn)程序規(guī)定。國(guó)有林場(chǎng)流轉(zhuǎn)涉及審批、交易、合同管理等多個(gè)環(huán)節(jié)，《森林法》第十六條雖要求流轉(zhuǎn)需經(jīng)批準(zhǔn)，但未明確審批主體、條件和標(biāo)準(zhǔn)，導(dǎo)致實(shí)踐中存在審批不透明、標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一的情況。部分地區(qū)可能因程序復(fù)雜導(dǎo)致流轉(zhuǎn)停滯，部分地區(qū)則可能因監(jiān)管缺失出現(xiàn)違規(guī)操作甚至資源流失。此外，流轉(zhuǎn)程序的缺失也影響了市場(chǎng)的活躍度。即使經(jīng)營(yíng)者具備開(kāi)發(fā)能力，但因?yàn)槿狈γ鞔_的國(guó)有林場(chǎng)流轉(zhuǎn)程序，社會(huì)資本難以順利進(jìn)入，導(dǎo)致林場(chǎng)資源的閑置和浪費(fèi)。

3.森林資產(chǎn)評(píng)估體系不健全。國(guó)有林場(chǎng)作為重要的自然資源，其價(jià)值評(píng)估涉及生態(tài)效益、經(jīng)濟(jì)收益以及土地用途等多重因素。目前，僅通過(guò)《森林資源資產(chǎn)評(píng)估管理暫行規(guī)定》要求流轉(zhuǎn)前評(píng)估，缺乏統(tǒng)一評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)。同時(shí)，現(xiàn)有森林資源評(píng)估機(jī)構(gòu)缺乏資產(chǎn)評(píng)估資質(zhì)，專業(yè)人才儲(chǔ)備不足，難以確保評(píng)估結(jié)果的準(zhǔn)確性。不專業(yè)的評(píng)估結(jié)果會(huì)導(dǎo)致國(guó)有林場(chǎng)流轉(zhuǎn)價(jià)格不穩(wěn)定，社會(huì)難以形成對(duì)國(guó)有森林資源價(jià)值的正確認(rèn)知，阻礙市場(chǎng)發(fā)揮調(diào)節(jié)作用。

4.缺乏市場(chǎng)信息公開(kāi)制度?，F(xiàn)行法律未建立完善的信息公開(kāi)制度，林業(yè)資源市場(chǎng)參與者獲得的信息不對(duì)稱，影響了流轉(zhuǎn)的合理性和市場(chǎng)的公平性。同時(shí)，缺乏公開(kāi)競(jìng)價(jià)機(jī)制可能導(dǎo)致利益輸送等問(wèn)題，例如將林場(chǎng)優(yōu)先流轉(zhuǎn)給特定企業(yè)或個(gè)人，影響了市場(chǎng)的公平性。此外，流轉(zhuǎn)價(jià)格、合同條款、經(jīng)營(yíng)主體的資質(zhì)等關(guān)鍵信息缺乏透明度，使得市場(chǎng)主體難以對(duì)交易風(fēng)險(xiǎn)作出準(zhǔn)確評(píng)估，不利于社會(huì)資本參與國(guó)有林場(chǎng)的流轉(zhuǎn)。

（二）行政審批制度缺失

國(guó)有林場(chǎng)的流轉(zhuǎn)審批涉及行政權(quán)的行使，而行政法的基本原則之一是“法無(wú)授權(quán)不可為”。當(dāng)前法律未對(duì)流轉(zhuǎn)審批作出具體規(guī)定，實(shí)踐中部分地方政府在未得到明確授權(quán)的情況下，可能會(huì)基于地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展或財(cái)政需求，采取臨時(shí)性或變通方式進(jìn)行審批，甚至出現(xiàn)違規(guī)出讓或低價(jià)流轉(zhuǎn)的情況，存在國(guó)有森林資源流失的風(fēng)險(xiǎn)。此外，行政審批制度的缺失還導(dǎo)致經(jīng)營(yíng)者在流轉(zhuǎn)過(guò)程中面臨不確定性，影響市場(chǎng)的穩(wěn)定性和可持續(xù)性。

（三）地方實(shí)踐與法律沖突

1.長(zhǎng)期租賃經(jīng)營(yíng)模式與租賃期限法律規(guī)定相沖突。地方實(shí)踐中，存在將國(guó)有林場(chǎng)的經(jīng)營(yíng)權(quán)以租賃七十年的方式進(jìn)行流轉(zhuǎn)的情況。而《中華人民共和國(guó)民法典》（以下簡(jiǎn)稱《民法典》）規(guī)定租賃期限最長(zhǎng)不得超過(guò)二十年，七十年明顯超出了法定的租賃期限上限，超過(guò)二十年的部分應(yīng)當(dāng)無(wú)效。一旦合同在執(zhí)行過(guò)程中出現(xiàn)法律糾紛，將會(huì)嚴(yán)重影響受讓人的權(quán)益。此外，過(guò)長(zhǎng)的租期可能會(huì)導(dǎo)致經(jīng)營(yíng)方式固化，不利于經(jīng)營(yíng)管理的動(dòng)態(tài)調(diào)整，無(wú)法達(dá)到優(yōu)化國(guó)有林場(chǎng)資源配置的目標(biāo)。

2.國(guó)有林場(chǎng)流轉(zhuǎn)與林場(chǎng)承包經(jīng)營(yíng)權(quán)混淆?！睹穹ǖ洹返谌偃l規(guī)定林場(chǎng)的七十年承包期僅適用于集體或農(nóng)民使用的林地，而國(guó)有林場(chǎng)屬國(guó)家所有，不適用該條款。部分地方政府將國(guó)有林場(chǎng)流轉(zhuǎn)期限設(shè)定為七十年，屬于法律誤用。同時(shí)，《民法典》第三百三十九條確立的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)制度以承包經(jīng)營(yíng)制度為基礎(chǔ)，其適用范圍明確排除國(guó)有林場(chǎng)。若地方政府參照此制度對(duì)國(guó)有林場(chǎng)進(jìn)行長(zhǎng)期流轉(zhuǎn)，實(shí)質(zhì)缺乏法律依據(jù)，易引發(fā)法律糾紛風(fēng)險(xiǎn)。兩者法律性質(zhì)差異決定了國(guó)有林場(chǎng)流轉(zhuǎn)不能簡(jiǎn)單適用承包經(jīng)營(yíng)權(quán)框架。

三、國(guó)有林場(chǎng)流轉(zhuǎn)的路徑建議

（一）完善國(guó)有林場(chǎng)流轉(zhuǎn)的主體制度

1.規(guī)范國(guó)有林場(chǎng)流轉(zhuǎn)參與主體。建立完善的準(zhǔn)入制度，明確流轉(zhuǎn)受讓方的經(jīng)營(yíng)能力、資金條件及生態(tài)保護(hù)責(zé)任，確保流轉(zhuǎn)后的林場(chǎng)能夠得到合理利用。

2.明確流轉(zhuǎn)雙方權(quán)利義務(wù)，保護(hù)林場(chǎng)受讓人權(quán)益。為了確保流轉(zhuǎn)行為合法、規(guī)范，應(yīng)當(dāng)明確行政主體、受讓人各方的權(quán)利義務(wù)，尤其要保障受讓人的權(quán)益。一方面，行政機(jī)關(guān)在履行監(jiān)管職責(zé)時(shí)，要確保交易和登記流程高效順暢，同時(shí)監(jiān)督受讓人依照法律規(guī)定和程序完成林場(chǎng)養(yǎng)護(hù)等義務(wù)，保證行政機(jī)關(guān)與流轉(zhuǎn)參與方之間權(quán)利義務(wù)的平衡；另一方面，要保證各個(gè)主體在流轉(zhuǎn)過(guò)程中建立穩(wěn)定的流轉(zhuǎn)關(guān)系，通過(guò)規(guī)范合同保證權(quán)利義務(wù)清晰平衡，避免因程序不規(guī)范產(chǎn)生糾紛。國(guó)有林場(chǎng)流轉(zhuǎn)的主要目的是促進(jìn)森林資源合理配置與利用，因此需要保證林場(chǎng)流轉(zhuǎn)主體通過(guò)流轉(zhuǎn)獲取合理回報(bào)。首先，應(yīng)當(dāng)明確國(guó)有林場(chǎng)流轉(zhuǎn)后產(chǎn)生的收益歸流轉(zhuǎn)主體所有，不得非法扣繳或挪用該流轉(zhuǎn)收益。其次，應(yīng)建立合理的收益分配機(jī)制，以防止部分主體損害國(guó)家利益或基層經(jīng)營(yíng)者的正當(dāng)權(quán)益。

（二）完善資產(chǎn)評(píng)估與審批機(jī)制，制定國(guó)有林場(chǎng)流轉(zhuǎn)公開(kāi)招標(biāo)程序

1.需要制定明確的流轉(zhuǎn)審批前資源價(jià)值評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)。雖然我國(guó)已制定了《森林資源資產(chǎn)評(píng)估辦法》，但該辦法屬于原則、大綱式的規(guī)定，而實(shí)務(wù)工作中需要更加明確可操作的指南，例如森林資源資產(chǎn)評(píng)估人員和評(píng)估機(jī)構(gòu)的管理辦法，或國(guó)有林場(chǎng)資產(chǎn)評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)等。通過(guò)統(tǒng)一資產(chǎn)評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)，保證準(zhǔn)確評(píng)估國(guó)有林場(chǎng)的價(jià)值，避免因過(guò)低的價(jià)格導(dǎo)致國(guó)有資產(chǎn)流失。

2.需要完善審批程序。明確的審批制度是國(guó)有林場(chǎng)流轉(zhuǎn)合法性的前提，在制定審批制度時(shí)需要厘清政府各部門(mén)在國(guó)有林場(chǎng)流轉(zhuǎn)中的責(zé)任，明確審批機(jī)關(guān)、審批程序、審批條件等，同時(shí)也需完善流轉(zhuǎn)林場(chǎng)的登記備案手續(xù)，確保審批行為符合法定程序，防止行政權(quán)力濫用。此外，需要政府機(jī)關(guān)監(jiān)督流轉(zhuǎn)的各個(gè)程序，確保國(guó)有林場(chǎng)流轉(zhuǎn)行為規(guī)范、合理、可行。

（三）建立信息公開(kāi)制度，提升流轉(zhuǎn)透明度

目前，國(guó)有林場(chǎng)流轉(zhuǎn)的信息披露機(jī)制不健全，市場(chǎng)主體難以獲取完整、準(zhǔn)確的流轉(zhuǎn)信息，進(jìn)而影響林業(yè)資源的有效配置。因此，應(yīng)建立全國(guó)統(tǒng)一的國(guó)有林場(chǎng)流轉(zhuǎn)信息平臺(tái)，定期發(fā)布流轉(zhuǎn)公告，公開(kāi)可流轉(zhuǎn)林場(chǎng)的基本情況、價(jià)格、期限、用途及相關(guān)審批信息，確保市場(chǎng)主體能夠及時(shí)獲取流轉(zhuǎn)信息。同時(shí)，應(yīng)建立流轉(zhuǎn)公示制度，對(duì)流轉(zhuǎn)交易全過(guò)程進(jìn)行動(dòng)態(tài)監(jiān)管，接受社會(huì)監(jiān)督，防止暗箱操作及利益輸送，進(jìn)一步提升流轉(zhuǎn)的透明度與公信力。

（四）完善流轉(zhuǎn)后的監(jiān)管體系

國(guó)有林場(chǎng)流轉(zhuǎn)后的管理與監(jiān)督機(jī)制尚不健全，導(dǎo)致部分流轉(zhuǎn)林場(chǎng)存在管理混亂、用途改變及生態(tài)破壞等問(wèn)題。為確保流轉(zhuǎn)資源的合理利用，需要對(duì)流轉(zhuǎn)后的林場(chǎng)利用情況進(jìn)行定期評(píng)估，設(shè)立流轉(zhuǎn)后績(jī)效評(píng)估制度，定期檢查流轉(zhuǎn)方是否按照合同約定合理利用林場(chǎng)，確保流轉(zhuǎn)后森林資源不會(huì)被過(guò)度開(kāi)發(fā)。此外，應(yīng)建立“退出機(jī)制”，對(duì)未履行合同義務(wù)或影響生態(tài)安全的流轉(zhuǎn)項(xiàng)目，政府應(yīng)依法收回林場(chǎng)使用權(quán)，以保障森林資源的可持續(xù)利用。

推動(dòng)國(guó)有林場(chǎng)流轉(zhuǎn)的市場(chǎng)化進(jìn)程是一個(gè)長(zhǎng)期而復(fù)雜的過(guò)程，應(yīng)進(jìn)一步完善國(guó)有林場(chǎng)流轉(zhuǎn)的法律規(guī)定，合理界定行政主體與流轉(zhuǎn)主體的權(quán)利義務(wù)，同時(shí)加強(qiáng)對(duì)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)的規(guī)范與監(jiān)管，確保流轉(zhuǎn)過(guò)程公開(kāi)透明、合法合規(guī)，這樣才能構(gòu)建公平、公正、高效的國(guó)有林場(chǎng)流轉(zhuǎn)機(jī)制，實(shí)現(xiàn)森林資源的可持續(xù)利用，促進(jìn)生態(tài)效益與經(jīng)濟(jì)效益的協(xié)調(diào)統(tǒng)一。

（作者：吳天野，浙江金道律師事務(wù)所；于歡，浙江六和律師事務(wù)所）

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