全國律協(xié)反壟斷與反不正當(dāng)競爭專業(yè)委員會副主任寧宣鳳

《公平競爭審查條例》（以下簡稱《條例》）是對《反壟斷法》和國務(wù)院有關(guān)文件規(guī)定的公平競爭審查制度的進(jìn)一步細(xì)化和落實(shí)。針對審查工作中發(fā)現(xiàn)的突出問題，《條例》對影響市場公平競爭的各種情形進(jìn)行系統(tǒng)性梳理，優(yōu)化完善妨礙市場準(zhǔn)入和退出、妨礙商品和要素自由流動，影響生產(chǎn)經(jīng)營成本行為四類審查標(biāo)準(zhǔn)。

《條例》第八條明確列舉了四種限制或者變相限制市場準(zhǔn)入和退出的情形。本文將結(jié)合具體實(shí)例，探討違規(guī)限制市場準(zhǔn)入和退出的情形及其實(shí)務(wù)理解。

一、對市場準(zhǔn)入負(fù)面清單以外的行業(yè)、領(lǐng)域、業(yè)務(wù)等違法設(shè)置審批程序

市場準(zhǔn)入負(fù)面清單制度是國務(wù)院以清單方式明確列出在我國境內(nèi)禁止和限制投資經(jīng)營的行業(yè)、領(lǐng)域、業(yè)務(wù)等的一系列制度安排。市場準(zhǔn)入負(fù)面清單以外的行業(yè)、領(lǐng)域、業(yè)務(wù)等，各類市場主體皆可依法平等進(jìn)入。在實(shí)務(wù)中，對市場準(zhǔn)入負(fù)面清單以外的行業(yè)、領(lǐng)域、業(yè)務(wù)等違法設(shè)置審批程序，通常體現(xiàn)為采取禁止進(jìn)入、限制市場主體資質(zhì)、限制股權(quán)比例、限制經(jīng)營范圍和商業(yè)模式等方式。

例如，某地運(yùn)輸管理部門以加強(qiáng)運(yùn)輸企業(yè)資質(zhì)管理為由，通過印發(fā)規(guī)范性文件增設(shè)“檔案號牌”“備案合格證”等行政許可，對該地營運(yùn)的相關(guān)運(yùn)輸車輛及其駕駛員實(shí)施單獨(dú)的牌證管理。同時(shí)，該等增設(shè)的行政許可由當(dāng)?shù)叵嚓P(guān)行業(yè)協(xié)會發(fā)放，行業(yè)協(xié)會以此向相關(guān)運(yùn)輸企業(yè)及駕駛員違規(guī)收費(fèi)。經(jīng)調(diào)查，主管機(jī)關(guān)認(rèn)為相關(guān)政策提高了運(yùn)輸企業(yè)準(zhǔn)入門檻，限制外地運(yùn)輸企業(yè)、小規(guī)模運(yùn)輸企業(yè)、個(gè)體運(yùn)輸司機(jī)進(jìn)入本地市場，依法取消了相關(guān)行政許可。

除明確通過規(guī)范性文件違法設(shè)置審批程序外，政策措施起草單位還有可能通過隱性方式設(shè)置審批程序。例如，某地交通執(zhí)法部門在辦理機(jī)動車維修企業(yè)備案事項(xiàng)時(shí)，要求企業(yè)完成現(xiàn)場核查后再進(jìn)行備案。經(jīng)調(diào)查，主管機(jī)關(guān)認(rèn)為該項(xiàng)要求違背了《交通運(yùn)輸部關(guān)于修改<機(jī)動車維修管理規(guī)定>的決定》明確的該事項(xiàng)直接備案的實(shí)施要求，違規(guī)增設(shè)了機(jī)動車維修企業(yè)準(zhǔn)入備案條件，依法進(jìn)行了整改。

在實(shí)務(wù)中，政策措施起草單位不僅應(yīng)當(dāng)避免在政策制定中直接對市場準(zhǔn)入負(fù)面清單以外的行業(yè)、領(lǐng)域、業(yè)務(wù)等違法設(shè)置審批程序，也應(yīng)注意避免在執(zhí)行相關(guān)審批備案程序時(shí)隱性增加條件，變相違法設(shè)置審批程序。

二、違法設(shè)置或者授予特許經(jīng)營權(quán)

特許經(jīng)營權(quán)通常指有權(quán)機(jī)構(gòu)依法授予經(jīng)營者在一定期限和范圍內(nèi)投資建設(shè)運(yùn)營基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)獲得收益的一項(xiàng)特權(quán)。根據(jù)相關(guān)法律法規(guī)，特許經(jīng)營權(quán)的取得應(yīng)當(dāng)采用公開競爭方式。在實(shí)務(wù)中，行政機(jī)關(guān)有時(shí)采用未經(jīng)法定程序直接授予許可或延長許可期限、以特許經(jīng)營為名增設(shè)許可以及設(shè)置歧視性條件等方式違法設(shè)置或者授予特許經(jīng)營權(quán)。

例如，某市政府、市交通運(yùn)輸局在城市公交客運(yùn)特許經(jīng)營權(quán)所有投標(biāo)被否決后調(diào)整了特許經(jīng)營許可條件，隨后采取直接授予方式選擇了運(yùn)營企業(yè)，并作出了行政許可。經(jīng)調(diào)查，主管機(jī)關(guān)認(rèn)為，相關(guān)機(jī)構(gòu)未采取重新招投標(biāo)等公平競爭方式選擇運(yùn)營企業(yè)，而是以直接授予方式確定運(yùn)營企業(yè)并作出行政許可，不符合相關(guān)法律規(guī)定。

實(shí)踐中也存在政策措施起草單位違法增設(shè)行政許可的行為。例如，某縣住房和城鄉(xiāng)建設(shè)局在發(fā)放商品房預(yù)售許可證時(shí)對銷售對象進(jìn)行限制。經(jīng)調(diào)查，法院認(rèn)為該行為缺乏法律依據(jù)，實(shí)質(zhì)上是設(shè)定了法律并未規(guī)定的前置條件，違反了行政許可不得隨意增設(shè)附加條件的規(guī)定。

除此之外，政策措施起草單位還可能通過不明確規(guī)定特許經(jīng)營期限、超期授予、簽訂自動續(xù)期條款、以行政手段延長期限、未經(jīng)過充分的市場競爭和審查程序進(jìn)行政策變動等方式，使特許經(jīng)營者在沒有明確法律依據(jù)的情況下長期持有特許權(quán)。

實(shí)踐中還存在行政機(jī)關(guān)對不同所有制、地區(qū)、組織形式的經(jīng)營者實(shí)施不合理的差別化待遇，或者在招標(biāo)投標(biāo)、政府采購中限定投標(biāo)人所在地、所有制形式、組織形式，或者設(shè)定其他不合理的條件使經(jīng)營者無法公平參與特許經(jīng)營權(quán)競爭的行為。

在實(shí)務(wù)中，政策措施起草單位應(yīng)當(dāng)避免未經(jīng)競爭程序直接授予經(jīng)營者行政許可的行為，同時(shí)也應(yīng)當(dāng)注意避免在一般競爭性領(lǐng)域?qū)嵤┨卦S經(jīng)營、違法增設(shè)行政許可、延長許可期限、設(shè)置歧視性條件等行為，以免破壞市場競爭秩序，限制經(jīng)營者的合法競爭。

三、限定經(jīng)營、購買或者使用特定經(jīng)營者提供的商品或者服務(wù)

在實(shí)務(wù)中，限定經(jīng)營、購買或者使用特定經(jīng)營者提供的商品或者服務(wù)，通?？梢泽w現(xiàn)為以下情形：

1.以明確要求、暗示、拒絕或者拖延行政審批、重復(fù)檢查、不予接入平臺或者網(wǎng)絡(luò)、違法違規(guī)給予獎(jiǎng)勵(lì)補(bǔ)貼等方式，限定或者變相限定經(jīng)營、購買、使用特定經(jīng)營者提供的商品和服務(wù)；

2.在招標(biāo)投標(biāo)、政府采購中限定投標(biāo)人所在地、所有制形式、組織形式，或者設(shè)定其他不合理的條件排斥或者限制經(jīng)營者參與招標(biāo)投標(biāo)、政府采購活動；

3.沒有法律、行政法規(guī)或者國務(wù)院規(guī)定依據(jù)，通過設(shè)置不合理的項(xiàng)目庫、名錄庫、備選庫、資格庫等條件，排斥或限制潛在經(jīng)營者提供商品和服務(wù)。

例如，某地政府在規(guī)范性文件中規(guī)定“使用政府投融資平臺貸款等融資的項(xiàng)目，由政府投融資公司設(shè)立或指定相應(yīng)機(jī)構(gòu)，參照我縣財(cái)政性資金撥付規(guī)定撥付資金”。經(jīng)調(diào)查，主管機(jī)關(guān)認(rèn)為相關(guān)政策違法違規(guī)撥付資金給予獎(jiǎng)勵(lì)補(bǔ)貼，變相地限定了由特定經(jīng)營者提供服務(wù)、排除了其他經(jīng)營者參與競爭，對市場競爭秩序造成了損害。

需要注意的是，限定經(jīng)營、購買或者使用特定經(jīng)營者提供的商品或者服務(wù)有時(shí)可能以隱蔽的表現(xiàn)方式出現(xiàn)。例如，某地政府在印發(fā)的集中供熱管理辦法中，賦予了供熱企業(yè)委托有資質(zhì)設(shè)計(jì)單位進(jìn)行設(shè)計(jì)，以及用戶不購置安裝與供熱企業(yè)監(jiān)控系統(tǒng)相匹配的遠(yuǎn)程監(jiān)控及溫度調(diào)控設(shè)備，供熱企業(yè)就可以停止供暖。某地政府雖然沒有直接限定使用特定經(jīng)營者提供的商品，卻將該等權(quán)力賦予了當(dāng)?shù)毓崞髽I(yè)。經(jīng)調(diào)查，主管機(jī)關(guān)認(rèn)為相關(guān)政策構(gòu)成限定購買、使用特定經(jīng)營者提供的商品和服務(wù)。

除此之外，即使政策措施起草單位形式上沒有限定任一具體的經(jīng)營者，但如果其行為剝奪了企業(yè)的自主選擇權(quán)，仍有可能存在瑕疵。在實(shí)務(wù)中，政策措施起草單位不僅應(yīng)當(dāng)避免直接限定經(jīng)營、購買或者使用特定經(jīng)營者提供的商品或者服務(wù)，還應(yīng)避免以行政權(quán)力允許企業(yè)從事該等限定行為。同時(shí)，政策措施起草單位還應(yīng)注意不應(yīng)違法建立或變相建立“名錄庫”等，剝奪企業(yè)的自主選擇權(quán)，限制相關(guān)經(jīng)營者的合法競爭。

四、設(shè)置不合理或者歧視性的準(zhǔn)入、退出條件

實(shí)務(wù)中，行政機(jī)關(guān)設(shè)置不合理或者歧視性的準(zhǔn)入、退出條件，通常采用設(shè)置明顯不必要或者超出實(shí)際需要的條件，差別對待不同所有制、地區(qū)、組織的經(jīng)營者，增設(shè)備案程序或限制企業(yè)遷移等方式。

例如，某政策措施要求本地和外地工程勘察企業(yè)在市行政區(qū)域范圍內(nèi)承接相關(guān)業(yè)務(wù)時(shí)均必須在該市設(shè)立土工實(shí)驗(yàn)室，但因本地工程勘察企業(yè)在注冊成立時(shí)已經(jīng)根據(jù)住建部有關(guān)要求設(shè)立了土工實(shí)驗(yàn)室，所以該政策實(shí)質(zhì)是強(qiáng)制要求具備同業(yè)競爭資格的外地工程勘察企業(yè)進(jìn)入該市市場時(shí)必須重新設(shè)置土工實(shí)驗(yàn)室。另有某政策措施明確準(zhǔn)入條件之一是“在該縣內(nèi)注冊”，直接將縣外有關(guān)企業(yè)排除在競爭之外。

實(shí)踐中，還存在政策措施設(shè)置不合理的準(zhǔn)入和退出條件的行為，也有政策措施對不同所有制的企業(yè)實(shí)施差別待遇。例如，某政策措施對市屬國企給予資源優(yōu)先開發(fā)利用、特許經(jīng)營權(quán)以及重點(diǎn)項(xiàng)目、重大工程等服務(wù)承接的優(yōu)先權(quán)；將國有企業(yè)作為老舊小區(qū)改造項(xiàng)目的委托實(shí)施主體等。 

應(yīng)當(dāng)注意的是，除明確設(shè)置歧視性的準(zhǔn)入或準(zhǔn)出條件以外，政策措施起草單位還存在變相限制企業(yè)準(zhǔn)入與準(zhǔn)出的行為。例如，多地行政機(jī)關(guān)要求企業(yè)在接受政策補(bǔ)貼后的一定年限以內(nèi)不得遷出該區(qū)域，或不得減少注冊資本、不得改變在該區(qū)域納稅數(shù)額。經(jīng)調(diào)查，主管機(jī)關(guān)認(rèn)為，上述行為實(shí)質(zhì)上對企業(yè)的自主遷移設(shè)置了阻礙，應(yīng)當(dāng)予以糾正。

由此可見，在設(shè)置市場準(zhǔn)入、退出條件時(shí)，政策措施起草單位應(yīng)當(dāng)遵循法律、行政法規(guī)和國務(wù)院規(guī)定，確保條件的合理性和公平性。對于明顯不必要或超出實(shí)際需要的條件，應(yīng)當(dāng)予以避免。同時(shí)，政策措施起草單位還應(yīng)注意避免對不同所有制、地區(qū)、組織形式的經(jīng)營者實(shí)施不合理的差別化待遇，確保市場主體的平等競爭機(jī)會。

《條例》進(jìn)一步提升了公平競爭審查制度的法治化水平和權(quán)威性，從源頭上規(guī)范了政策措施不得含有違規(guī)限制市場準(zhǔn)入和退出的內(nèi)容，維護(hù)了市場公平競爭秩序，對加快建設(shè)全國統(tǒng)一大市場、消除各種市場壁壘、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展具有重要意義。

【責(zé)任編輯：尚鑫】