自2004年開始，國家多部委便對高爾夫球場頻頻發(fā)出“封殺令”，高爾夫球練習場是否屬于“封殺”范圍呢？中國裁判文書網(wǎng)上有一則案例，是通過打擦邊球建高爾夫球練習場規(guī)避政策，建高夫球練習場算違規(guī)么？高爾夫練習場是否屬于高爾夫球場？北京市道可特律師事務所公司業(yè)務團隊將通過相關法規(guī)政策及案例對以上問題進行分析解讀。

高爾夫運動起源于歐洲，最早盛行于宮庭貴族之間，由于其場地設備昂貴，故有“貴族運動”之稱。美國擁有全世界數(shù)量最多的高爾夫球場，達到20000多個，在球場的建造方面，也有很清晰的規(guī)則。在美國，土地是歸業(yè)主私人所有的，但這并不意味著可以任意設計修建高爾夫球場。美國關于環(huán)境保護的法律非常嚴格，河流、湖泊等都受到中央政府或者州政府的嚴格控制。華盛頓州的一個高爾夫球場，單是通過環(huán)境許可就需要7年時間。

在中國，高爾夫運動的發(fā)展和高爾夫球場的建設，歷經(jīng)了90年代初期的鼓勵發(fā)展，到2000年前后的限制發(fā)展，再到2004年的禁止發(fā)展這一變化歷程。

雖然國家發(fā)布了多項規(guī)定禁止新建高爾夫球場，但很多企業(yè)利用打擦邊球建高爾夫球練習場來規(guī)避政策，本文通過相關法規(guī)政策及案例對高爾夫練習場是否屬于高爾夫球場進行分析。

一、高爾夫練習場與高爾夫球場的區(qū)別

“標準高爾夫球場”的定義，由美國GOLF20/20提出，并于2002年3月被PGA（美國職業(yè)高爾夫球協(xié)會）、USGA（美國高爾夫球協(xié)會）等七家相關權威機構通過，“是指任何包括不同的3桿洞、4桿洞和5桿洞的9洞或18洞擁有傳統(tǒng)的長度和桿數(shù)的球場。9洞球場總長度至少為2600碼，標準桿數(shù)不低于33桿；18洞球場的總長度至少為5200碼，標準桿數(shù)不低于66桿”。一個18洞球高爾夫球場正常占地1000畝，很多高爾夫球場實際占地都在2000畝以上，個別球場甚至高達上萬畝。而高爾夫練習場是專供高爾夫愛好者練習揮桿以及接受專業(yè)培訓的場所，在中國叫“練習場”，而“練習場”的英文直譯過來叫“開球區(qū)”，也就是說專門練習揮桿的，因此練習場與球場有很大區(qū)別。練習場通常配有果嶺區(qū)和沙坑區(qū)，供練習推桿、沙坑桿和短桿。其占有土地面積相對較小，一般來說，正式球場需要占1000畝，一個高爾夫練習場占地只有50畝左右，最大的練習場占地也只約100畝。也就是說，是正式球場的1/20。此外，練習場選址大多選在市區(qū)，像大型的綜合型的體育場館區(qū)，高檔住宅區(qū)附近，或選在市區(qū)周遍的開發(fā)區(qū)附近。這主要考慮的是的練習場所針對的消費群。 

二、相關法律法規(guī)及政策性規(guī)定

1993年8月10日，建設部、國家土地管理局、國家工商行政管理局、國家稅務總局《關于加強房地產(chǎn)市場宏觀管理促進房地產(chǎn)業(yè)健康持續(xù)發(fā)展的意見》第二條規(guī)定：“對已出現(xiàn)滯銷的項目和賽馬場、高爾夫球場等高消費項目原則上不得立項、不核發(fā)規(guī)劃許可證、不供給土地、不予以貸款?！?/span>

1997年5月18日，《中共中央國務院關于進一步加強土地管理切實保護耕地的通知》（中發(fā)〔1997〕11號）第二條規(guī)定：“嚴格控制征用耕地出讓土地使用權。禁止征用耕地、林地和宜農(nóng)荒地出讓土地使用權用于高爾夫球場、仿古城、游樂宮、高級別墅區(qū)等高檔房地產(chǎn)開發(fā)建設以及興建各種祠堂、寺廟、教堂?！?/span>

2003年11月17日，國土資源部《關于進一步采取措施落實嚴格保護耕地制度的通知》（國土資發(fā)〔2003〕388號）第四條規(guī)定：“對不符合國家產(chǎn)業(yè)政策的項目、不切實際的“形象工程”、“政績工程”項目、別墅項目、高爾夫項目，一律不得報批用地?！?/span>

2004年1月10日，國務院辦公廳發(fā)布了《國務院辦公廳關于暫停新建高爾夫球場的通知》更是直接明令規(guī)定：“從2004年1月10日起，地方各級人民政府、國務院各部門一律不得批準建設新的高爾夫球場項目。在此之前未按規(guī)定履行規(guī)劃、立項、用地和環(huán)境影響評價等建設審批手續(xù)而擅自開工的高爾夫球場項目一律停止建設，尚未開工的項目一律不許動工建設。已按規(guī)定批準項目建議書和可行性研究報告，尚未辦理用地或開工批準手續(xù)的高爾夫球場項目，一律暫停辦理供地和開工批準手續(xù)；對雖已辦理規(guī)劃、用地和開工批準手續(xù)，但尚未動工建設的項目，一律停止開工。同時全面清理檢查已建、在建的高爾夫球場項目，規(guī)范已建高爾夫球場的運營?！?/span>

2004年10月21日，《國務院關于深化改革嚴格土地管理的決定》（國發(fā)〔2004〕28號）第十八條規(guī)定：“繼續(xù)停止高檔別墅類房地產(chǎn)、高爾夫球場等用地的審批。”

2005年12月2日，國務院和發(fā)改委下發(fā)的《關于發(fā)布實施〈促進產(chǎn)業(yè)結構調(diào)整暫行規(guī)定〉的決定》和《產(chǎn)業(yè)結構調(diào)整指導目錄(2005年本)》，高爾夫球場項目被列入限制類。

2006年12月12日，國土資源部和國家發(fā)展和改革委員會聯(lián)合下發(fā)《關于發(fā)布實施<限制用地項目目錄（2006年本）>和<禁止用地項目目錄（2006年本）>的通知》國土資發(fā)〔2006〕296號規(guī)定，高爾夫球場項目被列入禁止用地項目目錄。

2007年4月27日，國土資源部下達2007年全國土地利用計劃通知：“禁止別墅類房地產(chǎn)開發(fā)、高爾夫球場、黨政機關和國有企業(yè)事業(yè)單位新建培訓中心等項目用地?！?/span>

2009年8月11日，國土資源部下發(fā)《關于嚴格建設用地管理，促進批而未用土地利用的通知》第四條第三款：“嚴肅查處違反土地管理法律法規(guī)新建“小產(chǎn)權房”和高爾夫球場項目用地?！?/span>

2009年10月12日，國家發(fā)改委辦公廳等7部門《關于開展高爾夫球場建設情況調(diào)查的通知》，要求各地要再對本地9洞以上的高爾夫球場情況進行摸底。9洞以上或占地在500畝以上的高爾夫球場，是這次調(diào)研的重點內(nèi)容。

2014年7月前后，國家發(fā)改委、國土資源部等中央11個部委聯(lián)合下發(fā)《關于落實高爾夫球場清理整治措施的通知》，要求對全國各地高爾夫球場按照取締、退出、撤銷、整改四類要求進行處理。

由上可見，相關規(guī)章和政策限制的均是高爾夫球場，但并未提及高爾夫練習場。

2006年3月28日，《北京市國土資源局關于印發(fā)北京市2006年度土地供應計劃的通知》第三條規(guī)定:“禁止高爾夫球場（含練習場）、滑雪場和五環(huán)以內(nèi)汽車配件市場的建設用地供應?！焙?014年6月25日河北省國土資源廳發(fā)布的《堅決制止和查處違法違規(guī)建設高爾夫球場的通知》第二條規(guī)定：“凡在國家11部委清理整治以后開工建設的高爾夫球場或高爾夫練習場，要從嚴處理，堅決予以取締。”兩個地方性政策除了提及對高爾夫球場的限制之外，還額外提及了對高爾夫練習場的處理態(tài)度。將高爾夫練習場單獨提及，而不是納入高爾夫球場之內(nèi)，也能看出是地方政府和監(jiān)管部門對兩類場地的區(qū)別有了更明晰的認識，并未混為一類。

三、相關案例對高爾夫練習場的認定

案例：上海市第二中級人民法院（2015）滬二中行終字第95號錢英、胡敏敏等與上海市楊浦區(qū)規(guī)劃和土地管理局規(guī)劃

該案件中，原告錢英等17人系與黃興綠地A塊相鄰小區(qū)的居民。滬楊建（2007）F01243號建設工程規(guī)劃許可證涉及黃興綠地A塊黃興體育運動公園內(nèi)高爾夫練習運動設施。原告認為高爾夫球場本應嚴格審批，現(xiàn)缺少高爾夫球場建設的審批材料，被訴許可違法，目前該球場經(jīng)常噴灑農(nóng)藥，嚴重影響了原告的生活，遂起訴請求撤銷上述建設工程規(guī)劃許可證。

被告楊浦規(guī)土局辯稱：涉案項目并非高爾夫球場，且該項目的土地性質(zhì)并未變更。現(xiàn)高爾夫練習場只是體育設施，用于大眾消費，與上訴人所稱的高爾夫球場是兩個概念，并不需要特別審批。涉案項目是總體規(guī)劃，總體公示，分步實施，且根據(jù)建筑相鄰權的要求，被訴許可中的面積、建筑高度以及間距等指標也均遠超《上海市城市規(guī)劃管理技術規(guī)定》的最低要求。

最終法院認為，被告提供的證據(jù)表明，訴爭項目為體育運動公園的一部分，主要設施為2層的鋼結構，用于高爾夫練習，并非高爾夫球場。涉案項目的土地使用權利證明、立項批復等均合法有效，訴爭建設項目亦符合法律法規(guī)的要求以及城市規(guī)劃管理技術的有關規(guī)定，作出被訴建設工程規(guī)劃許可，并無不當，駁回原告的訴求。

從本文第一部分對高爾夫球場和高爾夫練習場基本概念的對比看，練習場跟球場之間的區(qū)別還是很明顯的，所以由此看來，楊浦區(qū)的規(guī)劃和土地管理局所稱“高爾夫練習場”并非“高爾夫球場”的認定也是符合事實的。

此外，國家禁止新建高爾夫球場的原因，除了大量占地外，還因為高爾夫球場用水量巨大。通常標準，一個高爾夫球場，在降雨充足地區(qū)每天需要灌溉水1200噸，在干旱地區(qū)每天需要4000噸水。另外，高爾夫球場草坪的養(yǎng)護，要使用化肥農(nóng)藥。這些化肥農(nóng)藥從球場滲透到地下，可能污染地下水，造成球場周邊土壤板結和環(huán)境危害。除此之外，近年來高爾夫球場還暴露出大量問題，一些地方政府部門越權審批，把建高爾夫球場作為投資環(huán)境的名片，有的用1000多畝地建所謂球場自用高檔別墅，以此拉動高檔商品房價格；個別部門甚至公然違反禁令，以鄉(xiāng)村體育公園、小球訓練(運動)中心等名義大建高爾夫球場。但不管是哪一種情況，都普遍存在未報即占、先租后占和邊報邊占的情形。所以，國家和地方政府都出臺了相關法規(guī)政策限制新建高爾夫球場。但由于我國出臺的法規(guī)政策并未明確高爾夫球場用地的含義，且高爾夫球場、高爾夫練習場在實踐中大小、規(guī)格不一，很難明確法規(guī)中高爾夫球場用地的概念外延。依本文對于有關高爾夫球場項目相關法規(guī)的立法用意分析，我國法規(guī)政策中所限制的“高爾夫球場用地”，可以理解為占用土地面積較大的、高污染、高能耗的高爾夫球場用地。

四、結語

就我國對于高爾夫球場的相關法規(guī)政策而言，由于當前高爾夫球場項目在我國的發(fā)展存在種種問題、弊端，短期應該很難從法律及國家政策層面上解除禁令，恢復建設。但在國家層面的法規(guī)政策中，應進一步明確高爾夫球場、高爾夫練習場及相關用地、高爾夫設施等概念。沒有明晰的定義，會在一定程度上導致實踐中執(zhí)法對象的不明晰、以及企業(yè)利用其他性質(zhì)的土地、設施偷換概念進行高爾夫球場建設。因此，道可特律師事務所公司業(yè)務團隊認為，國家層面的立法和政策制定應當明確高爾夫球場、高爾夫練習場、高爾夫用地等一系列概念的內(nèi)涵與外延，以期把法律意圖和政策導向落到實處。

【責任編輯 劉耀堂】